促进生态文明建设，关注连片特困区新型城镇化（代前言）

                    游 俊

党的十八大把生态文明建设提到了“五位一体”的高度，明确提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，为经济、政治、文化、社会各项事业的发展划定了“红线”，指明了方向。连片特困区是我国的贫困人口集中区、生态脆弱区、生态保护区、民族聚居区、省际交界区，经济、政治、文化、社会和生态建设任务都十分艰巨，“五位一体”建设显得更为迫切。大力推进新型城镇化是实现我国现代化的理性选择和必由之路，也是解决连片特困区发展滞后、促进社会全面进步的重要途径和必然要求。如何在生态文明理念的指导下加快连片特困区新型城镇化是一个亟待研究的课题。本蓝皮书以“连片特困区城镇化进程、路径与趋势”为主题，系统地探讨了14个片区的城镇化进程、路径与趋势，以期为连片特困区的城镇化建设提供参考与借鉴。在此，我想再次呼吁“促进生态文明建设，关注连片特困区新型城镇化”。

一 连片特困区新型城镇化建设的重要意义

以新型城镇化建设统筹连片特困区扶贫与发展，将起到事半功倍的作用。

首先，新型城镇化是突破连片特困区“PPE怪圈”的根本途径。“PPE怪圈”是指贫困（Poverty）、人口（Population）和环境（Environment）之间形成的一种互为因果的关系，反映的是“贫困-人口增长-环境退化”之间的恶性循环。要实现连片特困区的脱贫致富，关键在于打破这一恶性循环，即改变严重依赖自然资源、破坏生态环境的生计模式，优化产业和空间要素配置，提高公共服务效率，提升贫困人口的基本技能和素质，进入“人口素质提升-生计模式升级-环境恢复与改善-经济社会发展”的良性循环。而新型城镇化则是实现这一转变的根本途径。一方面，新型城镇化以产业城镇化为支撑、空间格局优化的土地城镇化为载体，升级贫困人口的生计模式，恢复和改善生态环境，提高社会公共服务效率和水平；另一方面，新型城镇化以人口城镇化为根本，改变贫困人口生活方式，全面提升贫困人口的生活水平和可行能力，实现贫困人口的持久脱贫。

其次，新型城镇化是推进连片特困区区域发展与扶贫攻坚战略的重要抓手。连片特困区区域发展与扶贫攻坚的总体指导思想是“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”，既要注重长期的自我发展能力培育，又要兼顾短期“两不愁三保障”的多维减贫目标。城镇作为人类自行营造的物质空间和空间使役系统，是在时间、空间、物质、能量、信息、资本的有效整合下人类建构生存系统的一种基本空间范式，承载着复杂的政治、经济、文化和环境功能，发挥着空间管理与治理、规范空间行为、提供持续福利等功效。因而，新型城镇化可以统筹空间布局优化、基础设施建设、产业发展、农村基本生产生活条件改善、就业促进和农村人力资源开发、社会事业和公共服务发展、生态建设和环境保护、机制体制改革创新等各项工作有序和协同开展，是推进片区扶贫攻坚战略的重要抓手，能有效提升区域发展与扶贫攻坚效率。

最后，新型城镇化是实现全面小康和生态文明建设战略目标的重要手段。全面小康社会建设关键在于缩小区域差距、城乡差距、行业差距，特别是加快14个集中连片特困区的减贫与发展；生态文明建设则需要改变传统的经济增长方式，走资源节约、环境友好的绿色可持续发展道路。对于集中连片特困区而言，同时实现小康和生态文明建设两个目标需要发挥新型城镇化的经济生产、环境改造、社会关系调整、政治资源配置和空间管治功效。

二 连片特困区新型城镇化建设的特殊性

由于自然本底条件、经济发展基础、文化习俗差异等原因，连片特困区的城镇化发展有着与平原地区城镇化发展不同的规律和特征，具体表现为四个方面。

一是地理区位边缘格局下城镇化动力的内源性。连片特困区不仅远离国家空间布局中的重点发展区域，而且位于多省交界区域，远离各省市中心城市。在国家战略、省级战略层面，连片特困区的功能定位都是加强生态保护、促进社会发展和维护民族团结。这种地理区位和战略定位决定了连片特困区的城镇化不可能主要依靠外力推动。一方面，国家关于片区城镇化“自上而下”的战略性投资相对有限，同时，各省、市级政府也只可能采取有限帮扶、适当倾斜的措施给予本省域片区城镇化以适当支持；另一方面，民间的外部资源，如大企业、国外投资者等考虑到片区不是国家及各省市的重点发展区域，经济发展潜力及利润回报难以达到预期，对片区的投资也会十分有限。因而，相对于国家空间布局中重点区域的城镇化而言，连片特困区城镇化的动力主要来自于“自下而上”的内部动力。

二是山地生态脆弱条件下城镇化空间的离散性。连片特困区多分布在山区，土层稀薄、石漠化严重，但人口较多、承载压力较大，片区城镇化多呈“点”状离散分布，城镇规模小、城镇密度低，并且，从发展与承载潜力来看，难以出现能辐射和带动整个片区发展的大中城市。此外，由于大山的阻隔以及片区分属不同省级行政区管辖，片区城镇之间的联系相对较弱，大都处于离散发展状态，城镇体系构建尚需时日。因而，片区城镇化建设要基于山地生态脆弱的自然本底条件，因地制宜地实施新型城镇化战略，即在城镇空间布局上仍以“点”状发展为基本支撑，适当扩大生态条件相对较好、自然承载能力相对较强的河谷区域、盘地区域、浅山区的城镇化规模，通过土地集约、产业集聚、人口集中的原则推进城镇化发展，并强化交通网络建设及城镇之间的联系，逐步形成多中心、多层级的网络状城镇体系。

三是集中连片特困区城镇化建设的艰巨性。贫困面积大、贫困人口多、贫困维度广、贫困程度深是连片特困区最基本的区情，这一基础上的城镇化任务十分艰巨。其一，片区城镇化历史欠账太多；其二，片区经济基础薄弱，经济结构较为单一，产业城镇化难度较大；其三，片区农民市民化素质滞后，人的城镇化任务艰巨；其四，片区城镇化动力不足，地理区位及战略定位决定了连片特困区的城镇化主要依赖于内源动力，然而，薄弱的经济基础和“入不敷出”的财力进一步削弱了城镇化的内源动力；其五，环境脆弱性强，基于空间优化的土地城镇化难度远远大于平原地区。

四是城镇化过程中民族文化保护的重要性。连片特困区多为少数民族聚居区，具有独特的民俗风情、文化艺术、民居特色，并建造了独具魅力的民族乡镇。这些都是片区内历史上城镇化的瑰宝，承载着各少数民族的文化精髓，具有非常高的文化艺术价值。连片特困区的新型城镇化一方面要充分借鉴现代城镇化发展的科学理念，通过有效整合时间、空间、物质、能量、信息、资本等要素，充分发挥城镇的经济生产、社会关系调整、环境改造、资源配置和空间管治功效，推动片区的减贫与发展；另一方面，又要充分尊重各少数民族的文化传统、继承和弘扬各民族的文化艺术，在新型城镇化的过程中充分保护、继承和弘扬民族文化。在城镇化过程中，实现现代与传统相结合、区域发展与民族文化保护传承相结合。

三 连片特困区新型城镇化建设的基本原则

连片特困区新型城镇化任重道远，且没有现成的模式可以借鉴，需要在“摸着石头过河”中探索适宜的城镇化路径，并且有如下原则需要遵循。

一是“人-业-地”协调发展的原则。城镇化过程本质上是人口、产业在特定地理空间上集聚的过程，是经济社会分工不断深化、生产力不断发展、生产关系不断调整的产物，其内在机制则是“人-业-地”的相互耦合和动态均衡。一方面，连片特困区虽是一类具有诸多共性的特殊类型区域，但不同连片特困区、同一片区内不同地区之间的人口特征、产业基础和自然地理条件仍存在差异，因而在城镇化类型、城镇化路径和城镇化政策需求方面也会各不相同，需要因地制宜地推进城镇化。另一方面，在特定片区、片区特定城镇的城镇化进程中，要遵循“人口集中、产业集聚和土地集约”的“三集”原则，推进人口城镇化、产业城镇化和土地城镇化的同步协调发展，实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的“三生”格局优化，提升城镇化质量。

二是城镇化与扶贫开发对接原则。连片特困区的城镇化与其他地区的城镇化不同，还肩负着扶贫、减贫、脱贫的历史使命。因而，连片特困区的城镇化要面向低收入群体、面向自主城镇化难度极大的群体，走更加包容性的城镇化路径，将新型城镇化建设与扶贫开发有效地对接起来。一方面，要以新型城镇化建设目标统筹各项扶贫开发资金、项目、政策，特别是通过人口集中、产业集聚和土地集约的方式来实现贫困地区基本公共服务的均等化、脱贫产业的持续化和扶贫开发过程的环境友好化。另一方面，要借助政府、企业和社会等各类扶贫主体，以及产业扶贫、移民搬迁扶贫、社会扶贫、教育扶贫、金融扶贫等各类扶贫方式，为新型城镇化建设提供支持，并将这种外部援助转化为新型城镇化的内源动力。

三是跨区域协同发展原则。连片特困区多为省际边界区域、分属不同行政区管辖的区情要求新型城镇化建设要突破行政边界，走跨区域协同发展的道路。由于地处各省市边缘且内部边界阻隔效应突出，连片特困区既无法有效融入各省市的城镇体系，又难以形成自身的城镇体系，长期处于游离、分散的城镇个体发展阶段，城镇化动力不足、进程缓慢，制约了片区的城镇化发展。连片特困区新型城镇化建设必须突破这一困境，通过跨省协作，化省际边界的阻隔效应为中介效应，加强片区内部城镇之间的分工和联系，进而深化产业分工、拓展产业链条、提升产业竞争力、优化空间格局、增强就业吸纳能力，加快城镇化进程，并逐步建立起相对完整的内生发展的城镇体系。

四是城镇化建设法治原则。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着依法治国将成为治国理政的基本方式。城镇化建设作为连片特困区的重大民生问题、扶贫攻坚与区域发展的“牛鼻子”工程，理应遵循法治原则。连片特困区城镇化建设法治思维至少体现在三个方面，首先要积极构建新型城镇化建设的法制保障体系，坚持依法行政、依法建设；其次以规划为蓝本，不为领导意志所左右，特别是要提升《国家主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、各连片特困区扶贫攻坚与区域发展规划等的权威性，坚持一张蓝图干到底；最后是依法深化改革，通过完善土地流转、户籍改革、公共服务均等化、环境保护等制度与法规，为连片特困区城镇化提供动力源泉和制度保障。

作为本书的主编，我想借此机会对在本蓝皮书研创过程中给予大力支持的各单位、个人表示诚挚的感谢，尤其是皮书出版分社的邓泳红社长。同时，由于人力、物力、财力以及时间等方面的限制，再加上连片特困地区统计数据相对不完善，我们的研究遇到了很多的挑战，我们的研究结论也难免出现纰漏，敬请读者批评指正。

促进生态文明建设，关注连片特困区新型城镇化，希望连片特困区的明天更加美好！